«چرخ را از نوع اختراع نكردن» و «آزموده را آزمودن خطاست» دو تمثيل كوتاه و پرمعنايي است كه در نظر داشتن و به كار بستن آن در زمينه سياست­گزاري، نظام تدبير و كشورداري مي‌­تواند دسترسي به اهداف متعالي را سريع‌تر و راحت‌تر كند؛‌ به گفته ديگر چنين توان گفت كه از جمله شاخص‌­هاي عقلانيتِ هر نهاد اجتماعي آن است كه اصطلاحاً در فرايند انجام كار، براي آغاز به نقطه صفر برنگردد و چرخ را از نوع اختراع نكند و مسير و پديده آزموده شده را دوباره نيازمايد.

از سوي ديگر «تهيه برنامه‌­هاي توسعه» امري است كه در ايران سابقه بيش از هفتاد سال دارد و تاكنون برنامه‌­هاي متعددي تهيه، تصويب و اجراء گذاشته شده است. لذا عقلانيت نهادي اقتضاء مي­‌كند تا با توجه به مسيري كه طي شده است در لنگرگاه‌­هاي مختلف برنامه­‌ريزي چه در تهيه و چه در اجراء به نقطه صفر بر نگرديم و به عبارتي «چرخ را از نوع اختراع نكنيم» و با عنايت به مسير طي شده گذشته و با توجه به تجربه ناشي از شكست‌­ها و ناموفقيت­‌ها، مجدداً بدان مسير برنگرديم و به تعبيري «مسير آزموده را دوباره نيازماييم».

‌به اعتبار و استناد دو گزاره تمثيلي مورد اشاره نوشتار حاضر سعي بر آن دارد تا با توجه به مسير طي شده در زمينه تدوين برنامه­‌هاي توسعه در كشور، يازده نكته يا درس‌­آموخته را كه پيش‌­بيني مي­‌شود در تدوين برنامه هفتم توسعه به كار آيد و روشنگر مسير آتي باشد، اشاره ‌كند.

 شايان ذكر است كه برخي از اين نكات از شكست­‌ها (نكات منفي) و برخي ديگر از موفقيت­‌هاي (نكات مثبت) برنامه­هاي مورد مطالعه احصاء شده است.

۱- ناديده گرفتن تاثير متغيرهاي بيروني بر تحقق اهداف و با ثبات در نظر گرفتن شرايط پيشِ رو: براساس مستندات معتبر مرتبط، مطلبي كه در وهله اول از برنامه اول توسعه (۳۴ – ۱۳۲۸) پررنگ مي­نمايد اين است كه آن برنامه فقط به مدت دوسال به اجراء درآمده است، هر چند از جهت اينكه براي اولين بار نظام اداره كشور مبتني به يك برنامه (شبه برنامه) شده است، نكته بسيار پراهميت و باارزش است؛ اما برنامه‌­نويسان آن زمان افق هفت ساله پيشرو را باثبات در نظر گرفته و منابع تامين مالي اين برنامه را به شرايط غيرقابل كنترل بيروني گره زده‌­اند (كودتاي ۱۳۳۲ و ملي شدن صنعت نفت) كه اين عامل فرجام آن را به شكست مواجه نموده است. نتيجه آنكه در برنامه پيشرو برنامه­نويس بايد تصويرهاي مختلفي از ۵ سالۀ پيشرو را براي خود خلق كرده و شرايط تحقق پذيري برنامه را در هريك از تصاوير بخوبي بيازمايد و براي هر تصوير پاسخي قانع­كننده داشته باشد. البته ذكر اين نكته هم مهم است كه اساساً شرايط با ثبات سياسي از پيش‌شرط‌­هاي اساسي تحقق اهداف برنامه است و در غير اينصورت نوشتن يك برنامه حتي با بهترين كيفيت به هدف­هاي خود دست نخواهد يافت.

۲- درك اهميت داده­‌هاي آماري دقيق براي برنامه­‌ريزي توسعه: با شروع برنامه دوم عمراني قبل از انقلاب (۴۱ - ۱۳۳۴)، برنامه‌­ريزان آن روزگاران به اين مهم دست يافته­‌اند كه برنامه­‌ريزي بدون آگاهي دقيق از شرايط حاكم بر كشور تلاشي بيهوده است و راه به ناكجاآباد مي‌­برد. بنابراين براي اولين بار سرشماري عمومي نفوس و مسكن (۱۳۳۵) را در دستور كار قرار داده­‌اند و تلاش كرده‌اند آن برنامه را بر داده­‌هاي آماري متكي سازند. اما امروز نزديك به هفتاد سال از اولين داده‌­هاي آماري در اين سطح مي­‌گذرد و روزبه‌­روز بر سطح و عمق داده­‌هاي آماري افزوده شده است. اما اينكه چقدر اين داده­‌ها از لحاظ كيفي مطلوبند‌ و يا تا چه اندازه از عمق و فراواني بالايي برخوردارند‌ و يا اينكه چقدر مبناي تصميم­‌گيري قرار مي­گيرد نكته­‌اي مهم است كه بايد در تدوين برنامه هفتم توسعه بدان توجه شود.

۳- گريز از دولت­‌محوري و نقش دادن به اركان غير دولتي در تصميم‌­گيري و تصميم­سازي: به اذعان بسياري از متخصصان برنامه­‌ريزي برنامه سوم عمراني قبل از انقلاب اسلامي ( ۴۶ – ۱۳۴۱)، برخلاف دو برنامه قبلي‌ تا حدودي از حالت دولت­‌محوري محض خارج شده و در اين برنامه براي اولين­ بار بخش خصوصي نيز مشاركت داده شده است هرچند كه دولت وزن بالايي در برنامه داشته است. در واقع برنامه اندكي از آمرانگي به ارشادي حركت كرده است. لذا تداوم اين امر در برنامه­‌هاي بعدي مي‌­توانست تحول خوبي از حيث اقتصادي، اجتماعي نهادي كشور به‌وجود آورد. اين درس براي برنامه هفتم بسيار مهم است. چراكه در جهان امروز و در ادبيات مرتبط، توسعه مشاركتي مطرح بوده و براي دولت بيشتر نقش تسهيل‌گري قائل هستند. لذا بايد در تدوين برنامه پيشرو تلقي مناسبي از برنامه­ريزي شكل گرفته و عرصه بازي براي تمامي بازيگران توسعه در فرآيند برنامه­ريزي مد نظر باشد.

۴- گذار از برنامه‌­ريزي متمركز و اهميت دادن به برنامه­ريزي منطقه­‌اي: براساس مستندات مرتبط، مي­‌توان گفت براي اولين بار در برنامه عمراني چهارم قبل از انقلاب اسلامي (۵۱ - ۱۳۴۷) تدوين­گران برنامه تلاش نموده‌­اند از برنامه­‌ريزي متمركز فاصله گرفته و برنامه­‌ريزي منطقه­‌اي را مورد توجه قرار دهند. در اين برنامه تنظيم برنامه­‌هاي منطقه‌­اي مبتني بر امكانات طبيعي و احتياجات مناطق مورد تأكيد قرار گرفت. اكنون كه سال­ها از اين اتفاق مي­گذرد و برنامه­‌هاي متعددي تهيه شده است به نظر مي­رسد هنوز نظام برنامه‌­ريزي متمركز بوده و برنامه‌­ريزي منطقه­‌اي جايگاه مطلوب خود را نيافته است. لذا از جمله محورهاي مورد تاكيد براي برنامه هفتم توسعه رعايت اصل منطقه­اي نمودن برنامه­ريزي است كه در اين صورت برنامه توسعه به واقعيت جاي جاي كشور نزديك­تر خواهد بود.

۵- توجه به آمايش سرزمين در برنامه­هاي توسعه: در برنامه پنجم عمراني قبل از انقلاب (۵۶ – ۱۳۵۲) براي اولين بار برنامه آمايش سرزمين به منظور ايجاد تعادل در توزيع درآمدها و جلوگيري از مهاجرت به استان­هاي مركزي، سرمايه­گذاري در زمينه­‌هاي اجتماعي و سياست‌­هاي تشويقي جهت سرمايه­گذاري بخش خصوصي، انجام شد. در واقع برنامه پنجم به علت بالا رفتن درآمد نفتي و انباشت سرمايه در قطب رشد، عدم تعادل­هايي شكل گرفت كه  ضرورت نگاه آمايشي در برنامه­ريزي توسعه را بوجود آورده است. آمايش سرزمين اكنون نيز پاشنه آشيل برنامه هفتم است. اما با عنايت به تصويب سند ملي آمايش سرزمين در سال ۱۳۹۹ مي­تواند به زمينه مناسبي را براي آمايشي نمودن برنامه هفتم توسعه را فراهم كند.

۶- تعامل اركان برنامه‌­ريزي و ارتباط مستمر ستاد برنامه با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي: به اذعان برخي كارشناسان از نكات قوت برنامه اول توسعه (۷۲ - ۱۳۶۸)، ارتباط مستمر شوراهاي برنامه­ريزي و ستاد برنامه با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در كميته­‌هاي مختلف در جريان تدوين لايحه برنامه بوده است و از اين منظر نظام برنامه‌­ريزي برنامه اول در سازماندهي خطوط اصلي، خط­مشي­ها و سياستگذاري‌­ها در فرايند برنامه­‌ريزي تا حدودي موفق بوده است. لذا با عنايت به اينكه سازمان برنامه و بودجه، تهيه كننده برنامه و مجلس شوراي اسلامي، مصوب كننده برنامه هستند، بايد در برنامه هفتم توسعه شكل و قالبي تعريف گردد تا از رهگذر آن، تعامل دو سويه ايجاد شود تا بجاي تاثير غير همسو و غالبا مخالف هم، تاثير هم‌­افزا در تدوين برنامه داشته باشند؛ كه اين امر هم بر كيفيت فرآيند و هم بر كيفيت محتواي برنامه به نحو قابل توجهي اثرگذار خواهد بود.

۷- اصلاح نقش دولت در اقتصاد و ميدان دادن به بخش­هاي خصوصي در بازيگري اقتصادي: مطابق با اهداف و سياست­هاي اعلام شده در اسناد مرتبط با برنامه دوم توسعه (۷۸ - ۱۳۷۴)، اين نكته بيان شده است كه اين برنامه مبني بر آزادسازي اقتصادي و خصوصي­سازي تهيه شد. در اين برنامه نيز رشد اقتصادي از اصلي­‌ترين اهداف كشور تلقي شده است. امروزه در ادبيات توسعه اقتصادي، دولت در اقتصاد نقش تنظيم‌­گري و تسهيل­‌گري دارد. لذا اين نكته برگرفته از برنامه دوم توسعه مي­تواند براي برنامه هفتم توسعه بسيار مهم باشد چراكه تجربيات نشان داده است در اينصورت عدالت اجتماعي، ميزان بهره­‌وري و خلاقيت، مشاركت و سرمايه اجتماعي، حاكميت قانون و شفافيت افزايش خواهد يافت.

۸- ايجاد فضاي عملكرد آزادانه‌­تر بازارها و نقش گسترده­‌تر بخش خصوصي در اقتصاد: برنامه سوم توسعه (۸۳ - ۱۳۷۹) با هدف اصلاح ساختارها و ايجاد زيربناهاي لازم براي توسعه، اصلاح قوانين و مقررات و ساير برنامه­‌هاي اجراي شكل گرفت. همچنين اين برنامه با هدف توجه به افزايش سطح مشاركت اجتماعي، اهتمام بر امر اشتغال و فراهم آوردن امكان دستيابي به رشد اقتصاد، شكل گرفت. بازار و بخش خصوصي به عنوان يك نهاد اثرگذار بر توسعه، موضوعي­‌اند كه اگر در برنامه هفتم توسعه بدان توجه نشود و نقشي مهم براي توسعه ايران براي آن در نظر گرفته نشود، مي‌­توان گفت آن برنامه محكوم به شكست است.

۹- حركت از اقتصاد متكي به منابع به اقتصاد دانايي محور: آنچه در نگاه اول از برنامه چهارم (۸۸ - ۱۳۸۴) توسعه برداشت مي­‌شود اين است كه برنامه‌­ريزان آن زمان اين برنامه را به منظور اصلاح ساختارها و فرآيندها با سرمشق رشد اقتصادي مبتني بر محور دانايي و رويكرد جهاني تهيه و تدوين نموده­‌اند. در واقع اين برنامه به دليل ضرورت توجه به فناوري­‌هاي نو به خصوص فناوري اطلاعات و نيازهاي توسعه‌­اي كشور در قالب چشم­انداز بلند مدت تهيه شده است. نفتي بودن اقتصاد ايران از يك سو به گستردگي بيشتر بخش دولتي و ازسوي ديگر به تأثيرپذيري بيشتر اقتصاد ايران از شوك­هاي برون‌زاي نفتي و  نااطميناني در اجراء برنامه منجر شده است. لذا آنچه كه در برنامه هفتم توسعه بايد مد نظر باشد اين است كه مطابق با برنامه‌­ريزي انجام شده، اقتصاد كشور بايد هر چه بيشتر از اقتصاد منابع به اقتصاد دانايي سوق پيدا كرده تا درون‌زايي اقتصاد استحكام بيشتري پيدا كند.

۱۰- مطرح شدن رويكرد مسئله­‌محوري و تاكيد بر توجه به موضوعات كليدي: بنا به مستندات مربوط به برنامه پنجم توسعه (۹۳ - ۱۳۸۹) براي اولين در نظام برنامه­ريزي، برنامه‌­ريزان به صورت جدي به اين نكته توجه كرده‌آند كه ابتدا موضوعات كليدي و مهم فراروي توسعه كشور شناسايي شوند تا بر مبناي اين شناخت، تدابير و راهكارهاي لازم براي رفع اين مسائل اتخاذ شود به همين دليل اين نگاه در برنامه پنجم توسعه به رويكرد مسئله محور در برنامه معروف شده است. هر چند متاسفانه شواهد نشان مي‌­دهد كه آن برنامه در نهايت با رويكرد مسئله‌­محوري تهيه نشده و به اين اصل پاي­بند نبوده است. اما آنچه كه مي‌­توان از اين برنامه به عنوان يك گامي مثبت نام برد؛ مطرح شدن اين رويكرد است. بنابراين اين مهم در صورتي در برنامه هفتم توسعه اگر مورد توجه قرار نگيرد، آن برنامه به معناي واقعي «برنامه توسعه» نخواهد و در واقع تجميعي از گزاره­‌هايي خواهد بود كه براي حوزه‌­هاي مختلف پيشنهاداتي ارائه مي­‌دهد كه گاهي اوقات شايد حتي ضد توسعه هم باشد.

۱۱- يكسان­‌پنداري مجموعه احكام با برنامه توسعه: در ابتدا بايد گفت كه اين يكسان­‌پنداري، ناظر بر برنامه­هاي توسعه قبلي نيز مي­باشد. اما اين مورد از آن جهت در برنامه ششم توسعه (۹۶ - ۱۴۰۰) مطرح مي­‌شود كه در ابتداء تدوين آن برنامه مقرر بود كه اين اتفاق نيافتد (حتي در ويرايش­‌هاي اوليه برنامه هم تا حدودي رعايت شد) اما بنا به دلايلي در نهايت مجموعه حكم­‌ها مساوي با برنامه توسعه پنج ­ساله انگاشته شده است و مبناي عمل قرار گرفته است. لذا تكرار اين آسيب كه در همه برنامه‌­هاي گذشته نيز بوده است، مجددا برنامه را از ماهيت و مسير اصلي خود خارج كرده و مفهوم آن را بسيار تقليل مي‌­دهد.

در واقع آنچه كه در برنامه پيشِ رو بايد مد نظر باشد اين است كه برنامه توسعه عبارت است از مجموعه از برنامه‌­هاي در ارتباط با هم كه براي موضوعات كليدي مشخص تا سطح عملياتي تهيه شده باشد كه در صورتي كه اگر حكمي براي انجام آن برنامه­‌ها لازم باشد، اخذ شود و صد البته اين موارد بايد بصورت منسجم مدنظر قرار گيرند.

‌در نهايت با عنايت به مطالب گفته شده از نقاط قوت و ضعف برنامه­‌هاي گذشته و از منظر اين نوشتار و درس­‌آموزي از آن تجربيات مي­‌توان چنين بيان كرد كه برنامه هفتم توسعه بايد برنامه‌­اي باشد كه با توجه به نااطميناني فضاي پيشِ رو و با رعايت اصل انعطاف­پذيري برنامه و بر مبناي داده­‌هاي آماري موثق كه روشنگر فضاي پنج ساله پيشِ رو هستند و در فضاي مشاركتي كه همه اركان بخش دولتي و غيردولتي حضور موثر دارند و با تعامل مفيد با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در طول فرآيند تهيه، برنامه  كار خود را آغاز كند.

در ادامه فرآيند با پرهيز از تمركزگرايي و با توجه به استعدادها و نيازهاي منطقه­‌اي و كليت آمايش سرزمين كشور، ايجاد فضاي عملكرد آزادانه‌­تر بازارها و نقش گسترده­تر بخش خصوصي در اقتصاد را در تدوين برنامه مد نظر قرار داده و تلاش شود تا اقتصاد كشور از تكيه بر منابع به اقتصاد دانايي محور حركت كند؛ البته پر واضح است كه در اين برنامه رويكرد مسئله محوري و توجه به موضوعات كليدي از اصول مهم است كه بايد به موازات پرهيز از مساوي انگاشتن مجموعه احكام با برنامه توسعه مد برنامه‌­ريزان توسعه باشد.  

مرتضي مهرعلي‌­تبار فيروزجايي/ عضو هيئت علمي مركز پژوهش‌­هاي توسعه و آينده‌­نگري‌ سازمان برنامه و بودجه

دريافت لينك